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恩施州政办发〔2019〕21号文件解读


进一步夯实财政扶贫资金监管主体责任

为打赢我州脱贫攻坚战提供坚强保障

——恩施州政办发〔2019〕21号文件解读

 

 

(2019年6月25日)

 

今年5月,我州制定印发了《州人民政府办公室关于加强和规范财政扶贫资金使用管理工作的通知》(恩施州政办发〔2019〕21号,以下简称州政府21号文件),这是我州脱贫攻坚制度体系建设中一个有份量的文件,它的出台,是贯彻落实《中共中央 国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》和财政部等六部委印发的《中央财政专项扶贫资金管理办法》(财农〔2017〕8号)、省人民政府办公厅印发的《湖北省财政专项扶贫资金管理办法》(鄂政办发〔2017〕91号)等文件精神的需要,是进一步落实各级各部门财政扶贫资金监管责任,为我州打赢脱贫攻坚战提供坚强监管机制保障的需要。

一、州政府21号文件出台的背景

(一)财政扶贫资金监督管理的工作要求越来越高

一是财政投入规模大。我州2015--2018年四年来,(1)中央、省、州、县级财政预算安排财政专项扶贫资金70.29亿元(州本级11.66亿元),其中中央和省级年均增长24%,州本级年均增长58%,县级年均增长84%。截止6月18日,我州获得2019年中央和省级财政专项扶贫资金14.04亿元,州本级3.1亿元,县本级8.31亿元。(2)统筹整合财政涉农资金266.62亿元,年均66.66亿元,用于精准扶贫脱贫攻坚的资金占比超过80%。(3)精准扶贫“五个一批”财政资金282.39亿元,年均70.59亿元,易迁资金占比53.24%。截止5月31日,我州2019年“五个一批”资金达27.34亿元。(4)东西部扶贫协作项目资金6.29亿元,其中2019年第一季度就达3.2亿元,相当于2018年全年数。另外,还有各部门经费结余中用于支持所驻扶贫村的扶贫资金。这种大体量资金投入和增速,增大了监管责任和监管压力,要求加大监管力度,确保资金申报拨付及时,使用安全规范、精准有效。二是资金流转环节多。财政专项扶贫资金流转涵盖预算安排、资金下达、资金审批、资金拨付、资金使用、资金报账、资金支付等多个环节,涉及财政部门、扶贫部门、主管部门、项目实施单位、项目施工单位等多个责任主体,增加了监管长度、宽度和难度,要求统筹整合监管力量,建立部门协同监管机制、信息共享和成果互认机制,实行全覆盖监管。三是从上级要求看,2017年以来,国家和省密集出台文件强调扶贫资金监管的重要性、必要性和紧迫性,2018年启动扶贫领域作风整治年行动,今年中央又提出要对脱贫攻坚“实行最严格的考核”和“监管问责制”。州政府21号文件的制定出台符合2017年《财政部关于进一步加强财政扶贫资金监管,确保脱贫攻坚成效的意见》要求,符合省人民政府办公厅印发的《湖北省财政专项扶贫资金管理办法》中关于“各地可根据本办法,结合本地实际制定具体实施办法”的授权规定,也切合我州脱贫攻坚工作实际。

(二)财政扶贫资金监管责任不到位的现象亟待改变

精准扶贫脱贫攻坚工作开展以来,我州各级各部门在州委、州政府正确领导下,认真履行部门职责,投入大量人力财力物力,取得了显著成效,但与中央、省委、州委要求还有一定差距,尤其是资金监管需要进一步强化。我州8县市均为国家级贫困县,其中1个深度贫困县,共729个贫困村,其中深度贫困村111个,脱贫攻坚任务艰巨,财政扶贫资金宝贵而稀缺,如何强化资金监管确保资金用在刀刃上,意义重大。财农〔2017〕41号文件指出,“扶贫资金是贫困群众的‘救命钱’‘保命钱’和减贫脱贫的‘助推剂’,对加快贫困地区发展、改善扶贫对象基本生产生活条件发挥着重要作用。但近年来财政扶贫资金管理使用方面的‘痼疾’仍存,资金使用效益仍有待提高,监管任务依然艰巨。”全州各级各部门要深刻认识加强扶贫资金监管的重要性,要“以强烈的政治责任感和历史使命感,把加强扶贫资金监管作为一项重大政治任务抓紧抓好。”“以更大的决心、更明确的思路、更精准的举措、超常规的力度,确保资金用在脱贫攻坚的刀刃上”,遵守负面清单约束。近几年来,巡视巡察、审计、监督检查等反馈问题显示,州、县主管部门和州、县、乡、村(如农民专业合作社,家庭农场,龙头企业等)各级项目实施单位都被发现存在需要改进的问题,如资金拨付不及时、报账审批不规范、结算支付不及时、资金滞留比例大,甚至有资金截留闲置、挤占挪用、挥霍浪费、虚报冒领、贪污侵占等违规违纪违法现象发生,必须防范和杜绝。财农〔2017〕8号文件和鄂政办发〔2017〕91号文件均明确要求,各地按照“谁主管、谁负责”的要求和权责对等原则落实监管责任,进一步加强财政扶贫资金监管,确保脱贫攻坚成效。但在实际监管工作中,仍然存在部门单位监管主体责任不明,监管工作不主动,用心用力不够,工作推动不力的现象。大家还记得,2017年8-10月省委巡视反馈我州扶贫领域项目资金监管缺失问题达163个,2018年由州政府办公室牵头成立的整改督查组中州直责任部门就有16个之多,可见,财政资金监管不仅仅是哪一个部门的事,而是各相关资金使用管理部门的事。州政府21号文件突出了“落实财政扶贫资金监督管理的责任主体”这个关键板块。

(三)全面推行绩效评价工作有待进一步加强

“花钱必问效,无效必问责”。鄂政办发〔2017〕91号文件明确规定,各相关主管部门负责财政扶贫资金和项目的使用管理、绩效评价、监督检查等工作。扶贫部门做好监督管理和绩效评价工作。财政部门会同相关部门开展绩效评价。2017年省财政厅、省扶贫办印发的《湖北省财政专项扶贫资金绩效评价办法》明确,“绩效评价结果直接运用到湖北省市州党委、政府扶贫开发工作成效考核及湖北省贫困县党政领导班子和领导干部经济社会发展与精准扶贫实绩考核,并作为下一年度财政专项扶贫资金分配的因素之一”。2018年财政部、国务院扶贫办、国家发展改革委印发的《扶贫项目资金绩效管理办法》规定,“对扶贫项目资金实施全过程绩效跟踪,实行资金使用部门和单位自我管理和外部监管相结合,赋予基层精准施策更大自主权”。这充分体现了财政扶贫项目资金绩效评价工作的必要性和重要性,但实际工作中,县市相关主管部门对全面绩效评价工作的重视程度还有待进一步提高。州政府21号文件明确了绩效评价是各责任主体履行监督管理责任的重点工作之一,要配合扶贫部门、财政部门做好财政扶贫资金绩效评价工作。

(四)问题整改工作的政治站位需要进一步提高

巡视整改是落实“四个意识”和践行“两个维护”的试金石,各相关主管部门与项目实施单位务必高度重视各级各类巡视检查反馈的扶贫领域问题的整改工作,一定要提高政治站位,不仅要夯实工作责任,更要扛起政治责任。历次巡视巡察都会重点开展以前反馈问题整改落实情况“回头看”。因此,要从讲政治的高度认真完成上级交办(移交)的中央绩效考核、国家和省扶贫开发成效考核、各级巡视巡察、纪检监察、审计、监督检查、暗访督查和目标责任考核等反馈问题清单的整改工作。从2015年至今,尤其是近两年,我州接到的各类反馈问题总数均达到三位数之多,部分问题还是屡改屡犯,这说明某些问题的整改工作流于了形式,长效机制没有建立或没有很好执行。州政府21号文件明确了各责任主体履行监督管理责任的重点工作之一就是认真搞好问题整改,强调要“举一反三,探索建立完善长效机制,杜绝类似问题再次发生”。

二、州政府21号文件出台的过程

(一)符合上级政策精神和要求,具有合法性和针对性

据不完全统计,州政府21号文件制定的政策依据涉及三个层面20多个相关文件(详见州财政局2018年10月编印的《财政扶贫政策汇编》),具有合法合规性。大家对照可发现,州政府21号文件每一条表述都有文件依据,所以并不是州里出台了新规定,但为什么又要出台这么个文件呢?我们认为,打赢脱贫攻坚战必须瞄准资金监管责任落实这个重点。由于监管责任的相关规定分散在许多不同层级和部门文件中,有些部门可能没有看到或没有重视,因此有必要整理出台一个针对性文件,并上升到州政府层面,便于全州统一学习和贯彻落实。州政府21号文件的政策依据,一是国家级层面:如《国务院关于探索建立涉农资金统筹整合长效机制的意见》(国发〔2017〕54号),《国务院办公厅关于印发支持贫困县开展统筹整合使用财政涉农资金试点的意见》(国办发〔2016〕22号),《国务院办公厅关于转发<财政部、国务院扶贫办、国家发展改革委扶贫项目资金绩效管理办法的通知>》(国办发〔2018〕35号),《财政部、扶贫办、国家发改委、国家民委、农业部、林业局关于印发<中央财政专项扶贫资金管理办法>的通知》(财农〔2017〕8号),《财政部关于进一步加强财政扶贫资金监管 确保脱贫攻坚成效的意见》(财农〔2017〕41号),《财政部 国务院扶贫办关于做好2018年贫困县涉农资金整合工作的通知》(财农〔2018〕9号),国务院扶贫办、财政部印发《关于完善扶贫资金公告公示制度的指导意见》的通知(国开办发〔2018〕11号)等;二是省级层面:如《省人民政府办公厅关于印发湖北省财政专项扶贫资金管理办法的通知》(鄂政办发〔2017〕91号),《省人民政府办公厅关于完善财政资金统筹整合长效机制的通知》(鄂政办发〔2018〕11号),《省财政厅关于转发<财政部关于全面加强脱贫攻坚期内各级各类扶贫资金管理的意见>的通知》(鄂财办发〔2018〕6号),《省财政厅关于印发<关于下放财政资金分配权限后市县加强财政涉农资金管理的意见>的通知》(鄂财农发〔2017〕24号),省发改委、省扶贫办、省财政厅、省国土资源厅、人行武汉分行《关于印发加快全省易地扶贫搬迁工作实施方案的通知》(鄂发改地区〔2015〕796号),《省财政厅关于印发<湖北省易地扶贫搬迁资金管理办法(试行)>的通知》(鄂财农发〔2016〕95号),《省财政厅、省扶贫办关于印发<湖北省财政专项扶贫资金绩效评价办法>的通知》(鄂财农发〔2017〕84号),《湖北省扶贫办计财处、湖北省财政厅农业处关于开展2018年度财政专项扶贫资金绩效评价工作的函》等;三是州级层面:如《恩施州脱贫攻坚指挥部令》(第〔2018〕1号、第〔2019〕1号),《恩施州财政局关于印发<恩施州易地扶贫搬迁资金管理办法>的通知》(恩施州财建发〔2017〕356号),《恩施州财政局、恩施州扶贫办关于印发<恩施州州直扶贫工作队驻村帮扶专项资金管理办法>的通知》(恩施州财发〔2017〕27号),《恩施州财政局关于全面落实脱贫攻坚期内各级各类扶贫资金监督管理工作的通知》(恩施州财办发〔2018〕428号)等。

(二)结合县市和部门意见,具有客观性和可操作性

为适应脱贫攻坚新形势要求,必须改进财政扶贫资金监管现状。州委、州政府领导深刻意识到资金监管缺失的薄弱环节是各相关资金的使用管理环节,要求财政部门认真研究拿出一个有效措施来。今年3月中旬,州财政局脱贫攻坚领导小组办公室(农业科)全面研究学习中央、省、州关于财政扶贫资金管理的政策文件,调研分析当前我州财政扶贫资金监督管理现状,决定从监管范围、监管原则、权力清单、责任清单四个方面着手,代拟《州人民政府关于落实财政扶贫资金监管责任,加强和规范财政扶贫资金使用管理工作的通知(代拟稿)》,代拟稿的初稿形成后,3月下旬,经州财政局党组会议研究审定,农业科修改形成代拟稿的征求意见稿,随后向8县市财政局和6个主要州直部门,以及局内相关单位征求了意见,4月中旬各县市和部门、单位全部反馈了意见,农业科对收集到的30多条反馈意见及其理由进行了仔细研究,斟酌取舍,第三次修改完善形成正式代拟稿,这是一个集体成果。州财政局主要领导和分管领导及时向州政府有关领导做了汇报,并得到州政府领导的高度评价和充分肯定。州财政局随即向州政府提出书面《请示》,请求将代拟稿以州政府文件形式出台。4月下旬,代拟稿通过了州司法局合法性审查,州政府领导签批同意办文。5月13日,代拟稿以恩施州政办发〔2019〕21号文件正式印发施行。

三、州政府21号文件的基本框架

州政府21号文件框架由四个部分组成:一是明确财政扶贫资金监督管理的范围。文件结合目前资金投入和纳入考核统计工作的内容范围,界定为5个方面,即各级财政专项扶贫资金(具体内容见鄂政办发〔2017〕91号第二条)、统筹整合涉农资金、精准扶贫“五个一批”资金、东西部扶贫协作资金、其他扶贫资金(如州脱贫攻坚指挥部2018年1号令规定的“各单位各类结余资金都可以用于所驻村脱贫攻坚补短板项目建设”的资金等)。(注意,上述五个方面资金不能简单相加,因为各级财政扶贫专项资金是指按原渠道分类的资金,具有单一性,而统筹整合用于扶贫的资金和精准扶贫“五个一批”资金都是指各种渠道资金整合后按实际支出方向分类的资金,具有综合性,二者存在重复交叉)二是坚持财政扶贫资金监督管理的原则。根据中央和省相关文件精神,确定资金监管三原则,即县级主体原则,权责对等原则,成果互认原则。三是落实财政扶贫资金监督管理的责任主体。这是本通知的主要内容,相当于权力清单。监管责任主体的范围涵盖县乡两级政府、州县两级主管部门、州县乡村四级项目实施单位。文件以财政扶贫资金监管全过程为依据梳理,定义成四大责任主体,即预算安排、拨付、监督检查责任主体,使用管理责任主体,监督管理责任主体,绩效评价责任主体。第一个主体主要是财政部门,其他三个主体均为各资金使用主管部门和项目实施单位。四是落实财政扶贫资金监督管理的工作责任。这也是本通知的重要内容,相当于责任清单。主要是强调上述各责任主体在履行相应资金监管主体责任时应做的重点工作和承担的工作责任,包括公告公示、绩效评价、监督检查、问题整改等四个方面。

四、州政府21号文件出台的重大意义

(一)有利于凝聚部门合力,推动形成财政扶贫资金全覆盖立体式监管大格局。目前,全国全省全州脱贫攻坚进入攻坚拔寨阶段,面对资金投入迅速增长和项目实施到村到户,对扶贫项目资金的监管要求越来越高,跟踪问效和执纪问责成常态。2019年,我州还有5各县市要脱贫摘帽,2018年摘帽的3个县要巩固脱贫成效,在2020年国家脱贫验收之前,全州要按照“摘帽不摘政策、摘帽不摘帮扶、摘帽不摘责任、摘帽不摘监管”的要求,继续克难攻坚不能丝毫懈怠。在这个重要时间节点及时出台的州政府21号文件,意义重大。该文件突出了“落实财政扶贫资金监督管理的责任主体”这个核心内容,明确了各级各部门相应的权责清单,明确规定按照“谁主管、谁负责”“谁用钱、谁负责”的要求,“州、县级各相关部门负责资金和项目使用管理、绩效评价、监督检查等工作。同时,接受财政部门日常检查和扶贫部门专项检查。”纠正了过去较普遍存在的“财政资金监管只是财政部门的事”“绩效考评只是扶贫部门和财政部门的事”之认识偏差,有利于调动各级各部门履行监管责任的主动性,有利于凝聚各部门监管工作合力,推动形成财政扶贫资金“主管部门纵向监管到底、综合部门横向监管到边”的全覆盖立体式监管大格局,提高资金使用安全性、规范性、效益性。

(二)有利于发挥部门优势,提高财政扶贫资金监管效率。州政府21号文件明确提出“建立部门协同监管机制”和“成果互认机制”,要求各部门在开展监督检查时,实现监管口径和政策尺度一致,信息共享,成果互认,这种全覆盖立体式监管正是适应了新形势的要求。因为资金监管重点的“使用”环节,正在变宽(各行业各部门)、变长(到村到户),呈现出网状结构:横向表现为两条线,一为州级层面各个主管部门一条线,二为县级层面各个主管部门一条线;纵向也表现为两条线,一为从州到乡镇(甚至延伸到驻村“尖刀班”)的各个系统一条线,二为从州级到村级各个项目实施单位一条线。因此,坚持部门“协同监管”“信息共享”“成果互认”原则,有利于更好发挥主管部门职能作用和专业优势,进一步提高监管质量,有利于财政、扶贫等部门避免泛泛性重复检查,开展针对性重点检查,从而提高监管效率,减轻基层负担。

(三)有利于明晰部门职责,提高工作主动性和问责精准性。州政府21号文件明确,县级人民政府要“按照‘谁主管、谁负责’的要求和权责对等原则落实监管责任”“依法依规制定各相关部门资金管理权力清单和责任清单,并向社会公开,实行尽职照单免责,失职照单追责”,实际上建立起了“监管问责制”。资金被统筹整合后监管责任如何界定呢?2018年《省人民政府办公厅关于完善财政资金统筹整合长效机制的通知》明确,“完善统筹整合资金监督管理机制,鼓励县级大胆探索创新,凡按国务院和省政府文件精神推进统筹整合资金的,审计部门以报备的县级统筹整合资金方案作为界定资金投向和使用是否合规的依据,加强统筹整合资金执行情况和绩效的监督检查,不再依照单项资金管理办法开展监督”,也就是按照统筹后的实际支出方向和用款部门确定监管责任主体。因此,各部门履职尽责内容和责任边界更加明晰,工作重点更加明确,有利于提高各部门及干部工作主动性和责任感,减轻工作的思想包袱和精神压力,有利于提高执纪问责精准性。

五、州县两级如何落实州政府21号文件精神

(一)提高思想认识,深入学习领会文件精神

州政府21号文件是我州脱贫攻坚制度建设中的一个有分量的文件,它强调的重点方面在于落实扶贫政策执行中的资金监管责任。从预算安排、资金拨付、资金使用、资金监管、资金报账、绩效评价、监督检查、问题整改等方面,全面明确了相应的责任主体,有利于责任划分和工作落实。文件强调指出,按照“谁申报项目、谁确定项目、谁核实数据、谁使用资金,谁负资金管理的主体责任”和统筹使用后的实际支出方向,明确财政部门、主管部门与项目实施单位的监管责任,并作为纪检监察、检察、审计机关依法监督的依据,实行尽职免责,失职追责。省财政厅明确,“财政部门退出涉农项目申报、评审、审批、招投标等环节,集中精力重点监管涉农资金分配的科学性、资金拨付的及时性、资金使用的有效性和合规性。”“主管部门按照‘管行业必须管资金安全、管业务必须管资金安全’和‘谁主管谁负责’的要求,落实管理责任”,按照“谁用钱、谁负责、谁报账”的原则,落实报账制有关要求。因此,州政府21号文件体现了主管部门资金监管职能的进一步复位或夯实(决不是财政部门将自己的监管职能分解或转嫁给了主管部门),使各部门监管职责更加明晰。各级各部门务必提高认识,高度重视,认真学习和深入领会文件精神,担当起扶贫资金监管的主体责任,积极履行监管职责。

(二)抓住工作重点,严格履行资金监管主体责任

各级各部门为更好地贯彻落实州政府21号文件,当前和今后几年要重点做好以下四方面工作,一是坚持公开公示制度。《省扶贫攻坚领导小组办公室关于进一步明确脱贫攻坚有关政策标准和工作要求的通知》(鄂扶组办发〔2019〕12号)明确,“各级扶贫资金项目管理部门和项目实施单位是公告公示的责任主体,要按照谁分配、谁使用、谁公开的原则,分级分类开展公告公示工作”。州、县、乡一定要高度分级公告公示工作,按规定程序在规定时间和规定平台(同级政府门户网站、村委会或项目实施地)上分级分类公开公示相关政策和资金分配结果情况,接受社会和群众监督。平台数据往往是上级检查的凭据,务必及时更新。二是推进绩效评价工作,各相关部门要落实绩效管理有关要求。做到资金到项目、管理到项目、核算到项目、责任到项目、绩效到项目。同时,配合财政部门保障财政扶贫资金动态监控系统正常运行和发挥作用,及时准确报录项目资金及其绩效目标。三是开展监督检查工作。有三个层面,第一是上级主管部门对系统内开展的纵向监管。州、县级相关主管部门按照职责分工开展本系统的日常监督管理或全覆盖监督检查,要明确本单位内部科股室的监管责任分工,细化了扶贫资金监管责任,做好项目审核、资金拨付、使用监管、业务培训、项目验收、报账审核、监督检查、数据统计、总结报告等工作,加强县乡业务指导,提出工作措施建议,按照州脱贫攻坚指挥部办公室《关于及时移送扶贫领域问题线索的通知》要求,及时移交问题线索。第二是上级综合监管部门对同级和下级相关主管部门开展的横向监管。综合监管部门(如财政、扶贫)按照职责对相关主管部门与项目实施单位开展日常检查和专项检查。州政府21号文件强调指出,各相关主管部门按要求及时将年度资金使用管理情况(如上年度专项总结材料和相关统计数据)报送同级财政部门和扶贫部门,实行“监管成果互认”,减少重复性检查。财政部门和扶贫部门根据各相关主管部门的年度资金使用管理情况,确定抽查重点,统筹相关部门检查力量,对相关主管部门与项目实施单位资金监管工作开展定期核查和暗访抽查。第三是执纪部门(纪检监察、检察、审计机关)开展的依法监督,各部门单位要积极配合。

四是高度重视问题整改工作。各部门问题整改工作要上升到党组会议层面研究部署,明确各类问题整改的责任领导和责任单位。属于本部门牵头整改的问题,本部门要制定整改方案,建立问题整改台账,按照(参照)《中央脱贫攻坚专项巡视反馈问题整改销号认定办法》(恩施州政扶组发〔2019〕3号)的认定标准,实行销号管理,按时向交办部门报送问题整改台账和整改报告;属于本部门参与整改的问题,本部门要立足自身职能,制定相关整改措施,按时向牵头整改部门按时报送问题整改台账;属于本部门督办整改的问题,本部门要督促相关部门单位按时保质保量完成整改工作,按时向交办部门报送问题整改台账。

(三)建立部门联席会机制,加强沟通主动作为

从精准扶贫政策资金落实情况巡视、审计、检查反馈的部分县市的问题看,一是信息壁垒数据未共享的问题,如有些地方因学籍信息错误和没有申报导致应享受未享受教育扶贫学生人数达几十人,有些村五保、低保人员去世多年还在领补助金,有些地方建档立卡贫困户在城镇买了新房还在村里享受危房改造或易地搬迁政策,有的贫困户子女早已分家或出嫁却未下户口,导致超面积享受易迁房,等等。二是工作不规范不主动的问题,如统筹整合项目不精准造成非实质性整合或超范围整合,实施项目已经变更但未按规定报备,部门申报项目资金不及时导致财政拨付延迟造成资金滞留,工程实施进度偏慢影响资金支付进度,资金大量结存在乡镇,有些地方因项目闲置多年被省收回资金,甚至有因干部政策学习不够和宣传不到位,导致落实上的偏差和失误,等等。三是工作不深入导致监管缺失的问题,如数据仅靠村里填报而不认真核实导致骗保骗补,有的贫困户并没有发展产业却领取了产业奖补资金,项目实施只看上传图片而不到现场核实真假,给资金支付带来安全风险,专业合作社带贫减贫名单造假骗补骗贷,甚至出现“垒大户”“盆景式扶贫”现象,等等。各相关部门与项目实施单位要提高工作的主动性和协同性,密切沟通协调,勤于学习政策,调研掌握实情,严格规范程序,严格审核把关,充分利用大数据、动态监控系统、公告公示的平台监督作用,以及“尖刀班”就近就地监管作用,齐心协力,齐抓共管,将整改工作与扶贫资金监管领域腐败和作风问题专项治理结合起来,与“不忘初心,牢记使命”主题教育活动结合起来,整体推进,要“守初心,担使命,找差距,抓落实”,以问题整改促作风转变,促工作落实,促效能提高。(end)

责任编辑:州财政局


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